打通监督在基层的“神经末梢” ——关于西平县村（居）监委会运行情况及廉情监督员制度执行情况的调研报告

西平县委常委、县纪委书记、县监委主任   张新

近年来，随着国家监察体制改革的不断深入，西平县在推动监察职能向基层延伸方面进行了积极探索，实施了一系列“打通村居监督‘最后一公里’，实现监察监督全覆盖”的举措办法。为检验措施成效、诊断问题不足、优化机制运行，西平县纪委监委组成调研组，深入盆尧镇、柏苑街道办事处等乡镇（街道），通过走访座谈、现场考察、数据分析等方式，对村（居）监督委员会运行及廉情监督员制度执行情况进行调研。具体报告如下。

一、当前西平县村居监督工作现状及成效

西平县位于河南省中南部，总人口88万，下辖20个乡镇（街道、农场），全县有35个居委会，250个行政村。从过去几年收到的信访举报及处理的违纪违法案件的数据统计看来，80%的群众诉求集中在村居，60%的违纪违法案件发生在农村。为整治农村“微腐败”，净化乡村“微生态”，切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，西平县纪委监委从加强村居监督工作破题，制定印发《关于加强廉洁乡村建设监督工作的实施意见》《关于村（居）廉情监督员工作指导意见》等，积极构建农村纪检监察监督新格局，打通监督在基层的“神经末梢”，让老百姓享受更多实实在在的监督“红利”。

（一）完善组织机构，实现“无盲区、全覆盖”。

健全群众自治监督网络。西平县坚持党内监督与群众监督相结合，在县纪委监委派出乡镇（街道）监察办公室挂牌基础上，进一步完善村（居）务监督委员会制度，285个行政村均成立村（居）务监督委员会，成员由3-5人组成，从非村民委员会成员的党员中选举产生；每个行政村聘请1名廉情监督员，由村（居）务监委会主任兼任，构建了以乡镇纪委监察办、村（居）务监督委员会为主体，村（居）廉情监督员为补充的监督体系，实现了监督机构“横向到边、纵向到底、全域覆盖”的目标。

推进基础设施建设规范化。加强村（居）监督委员会规范化建设，各村居都在村委设立了专门的监委会办公室，配置了桌椅、电脑、打印机等必要的办公设备，统一悬挂了“村务监督委员会”“廉情监督工作办公室”牌匾，刻印专用印章，相关制度上墙，印制《村（居）务监督委员会工作汇报本》《参加村（居）务监督会议记录本》《廉情信息报告工作日志本》，由乡镇（街道）根据财政状况统一划拨工作经费，实现了管理有组织、工作有制度、办公有场所、对外有牌子、监审有章子、活动有记录、运转有经费，为村（居）监委会开展监督工作提供了基础保障。

（二）强化监督职责，解决“我是谁、监督谁”。

实行“双亮”，即村（居）监委会成员、廉情监督员向群众亮身份、亮职责。村（居）监委会经村（居）民大会或村（居）民代表大会选举产生后，村（居）监委会主任全部聘请为廉情监督员，由乡镇（街道）颁发聘书，持证上岗，使其具有村（居）务监督委员会主任和廉情监督员双重身份。监督内容、监督职责上墙公示，并在村民大会、党支部大会上宣传学习，不仅让监督者明白“我是谁、监督谁”，还让群众知晓诉求的渠道、找到监督的组织，也使监督对象有了紧迫感和约束感。柏苑街道李庄杨村监委会主任杨中丑说：“有了廉情监督员证书，村（居）监委会就可以始终紧盯社区支部书记、居委会主任及其他村“两委”干部，受理和收集村民有关意见建议，履行好对居务、财务管理等情况的有效监督”。柏苑街道纪工委在此基础上，探索赋予廉情监督员问题线索直报权，其发现村“两委”干部存在违纪违法问题时，可以书面或口头及时报街道纪工委，提高了监督效能和力度。

采取“专培”，即由乡镇（街道）纪（工）委开展村（居）监委会成员、廉情监督员专题培训和业务指导。为了使村（居）务监委会成员更清楚“我是谁、监督谁”，各乡镇（街道）采取专题培训、座谈会、流动现场会、考察学习等多种方式，开展廉情监督业务培训和交流，今年以来全县各乡镇（街道）共开展学习培训40余场次，参训人员500余人次。通过培训，使村（居）监委会成员、廉情监督员明确了自己的职权职责，掌握了开展监督的基本方法步骤，促使村（居）监委会成员在履职过程中真正做到角色有定位，监督有目标。

（三）创新工作机制，弄清“怎么督、如何导”。

简化监督工作机制。西平县纪委监委将村（居）监委会、廉情监督员复杂的监督工作流程简化为“问、审、告、评”四字方针。“问”就是通过收集群众意见，发现反映集中和强烈的事情要向村（居）委会问出个所以然，向老百姓有个交待。“审”就是将决策评议、财务收支、工程项目建设、一事一议项目实施、惠民政策落实等的监督要点清单化，通过“填表格”、“划对号”的方式照单审核，实现对村（居）务、财务管理等情况全过程监督。“告”就是对监督中发现村（社区）干部的问题，首先及时告诉党支部书记或村（居）委会主任，及时纠正，纠正后口头或书面向乡镇（街道）纪（工）委报告备案；对监督中发现村（社区）干部已出现无法纠正的问题或存在不纠正的问题，及时报告乡镇（街道）纪（工）委处置。“评”就是年底组织村民对村（社区）干部进行评议，结果报至乡镇（街道），作为评优评先的依据。

创新村务监管机制。建立村务监督两级会审制度，村（居）监委会定期审核村级账目和集体资产、资源管理情况及相关经济活动事项，并将检查情况通过村务公示栏、微信平台等方式进行公示，接受村民监督；村级民生资金、重点工程验收等须经监委会全体委员签名审核，监委会主任有权否决不合理开支。监委会监督过程中，遇到重大、复杂、疑难事务难以处置时，由乡镇(街道)纪(工)委主持召开村（居）务监督委员会主任会议进行二次会审，确保问题得到公正、公开、公平的解决。

建立廉情提醒机制。各村廉情监督员对群众身边的腐败和作风问题开展零距离监督，重点收集村（居）务公开、惠农惠民政策落实、村干部廉洁自律等信息，在监督中发现的问题线索，在3个工作日内将《廉情信息报告单》及时上报乡镇（街道）纪（工）委监察办，乡镇（街道）纪（工）委监察办对信息核实无误后，向廉情所属地的单位或个人发放《廉情整改提醒书》，敦促限期整改，整改落实后，乡镇（街道）纪（工）委监察办向村（居）监委会、廉情监督员发送廉情信息反馈意见书，形成监督闭环，使监督效果立竿见影。今年以来全县共收到廉情监督员提供的案件线索37件，其中村内基础设施建设等民生类线索29件，已全部整改落实；村干部违纪问题线索8件，给予党纪政务处分3人。

（四）搭建沟通平台，当好“调解员、参谋部”。

用真心解难题，当好矛盾“调解员”。西平县积极探索村民自治方式，内部调处矛盾的可行路径。一方面，村（居）监委会在对村务财务公开、专项资金使用、项目建设的监督过程中，注重宣传政策法规，化解群众对村“两委”的疑虑。另一方面，村（居）监委会成员、廉情监督员都是群众自己选出来的，为人正直、有声望，群众信任他们，有问题愿意找他们去解决，他们通过开展民情走访、乡村夜话、信访代理等活动，也很容易掌握和收集到群众身边腐败和作风问题信息，及对村组工作的意见建议，实现情况在基层掌握、问题在基层解决、工作在基层推动，感情在基层融洽。如，盆尧镇罗阁村耿庄道路破旧不堪，影响村民出行，村民向村干部反映，村干部解释说村内没钱，现在正在研究解决办法。村民便来向廉情监督员陈秋文“告状”，认为村干部以无钱为由搪塞大家，不作为、慢作为。廉情监督员立即找村支书了解具体情况，原来村里资金的确有困难，正在向镇上申请给予资金支持，于是向村民作了解释，经多方协调，罗阁村道路硬化项目报至县项目库，罗阁村道路很快将得到解决。

勤沟通多提醒，当好班子“参谋部”。村（居）务监委会委员列席村内重大会议，及时掌握村务管理的有关工作情况，对村级议事事项、决策事项实施进行全程监督，变“事后监督”为“事前知情”“事中参与”与“事后监督”相结合。在监督过程中，对村委违反民主决策程序及村干部违反廉洁规定等行为，及时提醒纠正，避免酿成大错。在群众来访和普遍走访中，对收集到的群众意见建议，及时向村“两委”反馈沟通，主动帮助改进完善，有效推动了村“两委”工作质量和效能不断提升。如，柏苑街道办事处王店村监委会主任、廉情监督员裴福生发现个别村干部上班时间不在岗，一些群众来村委办事找不到人，就及时提醒村支书，村支部书记召开了“两委”班子会议，重申了工作纪律，研究制定了村干部值班坐班和签到打卡制度，群众对村“两委”班子的满意度得到提高。村监委会成立以来，王店村未发生一起越级上访事件。村（居）务监督委员会架起了村（居）“两委”与群众之间的沟通桥梁，在一定程度上重构了村（社区）干部和村（居）民之间的信任关系，有利于村（社区）干部和村（居）民之间关系的良性发展。

二、村务监督面临的主要困境及原因分析

西平县通过健全村（居）务监督委员会，实施廉情监督员制度，调动了乡村主动监督、自我监督的积极性，初步实现了村务监督的经常化、制度化。但在调研中发现，村（居）监委会成员、廉情监督员在开展村务监督过程中面临来自自身和外部的种种阻力，影响了监督工作成效。

（一）监督主体能力受限，工作进展不一。

从村（居）监委会成员、廉情监督员的年龄构成来看，老年人是村务监督的主要力量，监委会成员中年龄最大72岁，最小45岁，平均年龄61岁，整体年龄偏大；从乡镇（街道）来看，平均年龄最大的是专探乡，18个廉情监督员平均年龄为67岁，平均年龄最小的是柏城街道，10个廉情监督员平均年龄也达53岁。由此可见，60岁左右的村民是参与村务监督的主力，这些人经验丰富、有一定威望，但也会存在精力不足、接受新事物的能力差等问题，而青年力量的缺失也使得村务监督形式丧失了开放性和创造性。从村（居）监委会成员、廉情监督员的文化程度来看，全县277名廉情监督员中，学历最高的为中专，学历最低的为小学文化，其中高中以上文化仅有69人。受文化程度的制约，有的成员对有关法律法规、财务审计知识和上级文件精神理解不深、吃得不透，监督的精准性有待商榷；有的成员业务能力较差，找不到开展监督工作的切入点和载体，导致工作上没有思路、没有头绪，履职能力方面存在一定困难。

（二）工作经费保障不足，人员流动性大。

目前，由于省市对村（居）监委会成员的工作补贴标准一直未给予明确，近期西平县印发《关于加强廉洁乡村建设监督工作的实施意见》，明确提出“各乡镇（街道）根据财政状况，为村监委会划拨工作经费或发放适当的误工补贴”。但在现实实践中，各乡镇（街道）根据财政状况，均向村（居）监委会划拨了一定的工作经费，然而在发放监委会成员、廉情监督员工作补贴上，除个别经济状况较好的乡镇（街道）落实了外，大部分乡镇尚未落实，用廉情监督员的话讲就是“白干”。这些人员只能依靠自身觉悟开展工作，造成个别人员工作激情不高，责任心不强；而个别村由于办公用房紧张，出现村监委会多次“搬家”的现象，很大程度上挫伤了监委会成员、廉情监督员的工作积极性。同时，由于大部分监委会成员都家居农村，出于维持家庭生计需要，有的成员外出打工、做生意等，成员流动性大，监委会的工作受到一定程度的影响。

（三）村民参与意识较低，监督职能弱化。

村务监督作为一项制约村干部腐败的基层民主制度，既需要专业化的监督组织，又需要村民广泛参与其中，形成强有力的监督力量。但是在调研中发现，有的村（居）民不知道村（居）务监督委员会、廉情监督员的工作职责、监督范围；有的村（居）民不清楚自己如何参与监督；有的村（居）民对村（居）务监督委员会监督的公正性心存质疑。这些表明村民对村务监督组织的认知远远不够，宣传力度亟待加强，宣传方式亟待改变。而村务监督的对象是村“两委”干部，因此部分村委会干部对于监委会工作有一定的排斥心理。有的村“两委”成员认为监委会监督自己开展工作，决策不方便，影响工作效率，不愿接受监督；有的村“两委”成员主动接受监督意识不强，村组工作结束后，才请监委会成员签字，影响了监委会职能作用的发挥。

三、对村务监督机制优化路径的对策建议

针对目前村务监督中存在的问题，建议采取以下措施，充分发挥村（居）监委会、廉情监督员监督“探头”作用，打通村居监督“最后一米”，推动党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展，不断增强群众对正风反腐的获得感和认同感。

（一）在选人用人上下功夫，做到事半功倍。

“一切问题都是人的问题”。人，是一切组织生存和发展的核心要素，而且一切组织的工作都是由人来完成，因此，搞好任何工作，选对人是关键，监察工作也不例外。要想让村（居）监委会和廉情监督员制度落到实处，取得实效，选准合适的监委会成员和廉情监督员人选至关重要。就我县目前的现状来看，监委会成员、廉情监督员的人选普遍存在年龄大、文化程度低，这也是造成村务监督进入困境的主要因素。因此，建议上级出台村（居）监委会选举指导意见，充分考虑选择对象年龄、学历、背景等因素，注重从农村党员、参政意识强的青壮年村民、农村致富能手中推选村（居）监督委员会成员，增强监委会的生机和活力，形成年龄结构有梯次、学历能适应工作需要、相对稳定的人员队伍。

（二）在教育培训上下功夫，提高综合素质。

县纪委监委要将村（居）监委会全员、廉情监督员培训纳入纪委监委培训内容，配发纪检监察业务教材，定期或不定期开展业务能力的教育培训，重点培训村（居）监委会设立的目的意义、职责权限、监督内容方式和程序，邀请财会管理、账目审计、法律方面的专家授课，提高监委会成员、廉情监督员的监督水平和能力。定期组织全县范围内的观摩评比活动，学习借鉴先进经验，提高成员履行职责的积极性和主动性，增强村（居）监委会的监督效力。同时，加大对廉情监督员的党性教育，使其牢固树立“为人民服务”的宗旨意识，树立正确的世界观、人生观、价值观，为其积极开展监督工作打牢思想根基，从思想上破解监督力度不够的问题。

（三）在管理机制上下功夫，强化督促指导。

各乡镇（街道）纪（工）委要加强督促指导，“设立一个群，建立一个档、做好两本账、记好三个本”，一是设立一个群，利用微信平台组建乡镇（街道）监察工作群，让村（居）务监督委员会成员及时掌握涉农政策，准确把握监督要点，有效提高监督能力和水平。二是建立一个档。乡镇（街道）纪（工）委监察办监察员坚持定期收集与动态补充相结合，建立村（居）务监督委员会成员廉洁档案，实现“一人一档、多维扫描、全面覆盖”。三是做好两本账。建立村（居）务监督委员会线索直报台账和村（居）务监督委员会成员信息台账，强化对监委会的管理和监督。四是记好三个本。乡镇（街道）纪（工）委书记要不定期对《村（居）务监督委员会工作汇报本》《参加村（居）务监督会议记录本》《廉情信息报告工作日志本》进行查阅，及时谈话提醒，倒逼村（居）务监督干部廉洁自律、尽职尽责。同时，要根据地方实际，制定村（居）监委会考核细则，建立奖优罚劣的激励机制，鼓励、支持监委会成员敢于监督、善于监督，大胆开展工作，树立典型，发挥模范作用，对于不适合继续担任监委会成员的，按照相关程序及时予以罢免。

（四）在基础保障上下功夫，激发工作热情。

村（居）监委会、廉情监督员是打通监察体制改革“最后一公里”的关键，是监察机关在农村的前沿岗哨。建议上级明确村（居）监委会工作经费和工作补贴标准，将监委会成员、廉情监督员的工作经费和人员补贴，列入省、市、县、乡财政预算盘子，实行逐级按比例承担，确保村务监督工作做到规范、稳定运行，调动人员工作的积极性和主动性。同时，充分利用传统媒体、信息网络和宣传公示栏等方式，广泛宣传村（居）监委会、廉情监督员的职责、权利、义务，让广大村民充分了解、支持、帮助监委会开展工作；在乡镇（街道）组织召集村组干部会议或安排布置重点工作中，邀请监委会成员参与会议，让他们全面了解村内工作，鼓励他们积极开展监督工作。