县委书记权力运行科学化路径论析

县委书记如何科学地运用好党和人民赋予的权力，始终是政治实践和学术研究中的深层次命题。县委书记权力运行遵循的是极其复杂的逻辑，其中权力结构的科学与否从根本上决定着权力运行的状况，而权力运行的公开性、透明性是基本要求，有效的监督机制、科学的考评机制及腐败惩处机制则是重要保障。

一、科学配权，形成合理的权力结构

（一）赋予必要的权力,确保县委书记完成特定的使命与职责

权力是一种普遍化的能力，其目的在于保障组织中的义务得以顺利实现。县委书记在国家政权结构中肩负着独特的历史使命，是“一线总指挥”、“一把手”，在统揽全局中发挥全县主心骨的作用，为全县发展定基调、明方向、作决策。因此，“一把手”的职责内在要求必须给予县委书记相匹配的权力，没有必要的权力就无法保证县委书记完成相应的职责。

（二）改革过于集中的权力体制，为县委书记科学用权开辟光明的前景

在县委工作实际运行中，县常委会掌握了县委工作的主要权力，又因为县委书记处于常委会的核心地位，导致常委会常常受制于县委书记的个人影响，并最终造成党委决策的基本模式呈现出逆向运行。这种“议行监合一”的畸形权力结构把县委书记推向权力金字塔的顶端，制度在此“如牛栏关猫”，使得权力在笼子外面成为乐趣，为县委书记集权留下了巨大的弹性空间。县委书记在事关县域重大的事权财权人权上都拥有最高决策权和最终拍板权，久之形成决策一言堂、用人一句话等权力常态。为此，必须建立合理的权力结构，对县委书记的权力进行相应的约束和规范。

（三）实行决策权、执行权、监督权三权分离，从制度上有效制约县委书记权力

中央明确提出，要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，要坚持用制度管权管事管人，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要从制度层面上划清县委书记的权力，基本思路应考虑：全面实行县级党代会常任制。

二、阳光晒权，规范权力运行程序

（一）以限权为起点，恰当设置县委书记权力清单

权力具有天然的扩张性，这种扩张一直遇到边界它才会休止。因此，采用权力清单的形式对县委书记的权力进行勘界是一种不错的选择。。

（二）以公开为手段,让权力在阳光下运行

黑暗是罪恶的制造所，权力的暗箱操作往往给以权谋私留下了可能空间。要建立公开制度、合理界定公开内容，最大限度进行公开、丰富公开平台等形式，实现权力的阳光运行。

（三）以事项透明、流程透明为分解动作，实现权力运行程序的科学化。

程序是权力能否科学运行的重要环节，程序不科学、不严谨，程序被随意简化、遗漏、颠倒、变通甚至是架空，都有可能改变事情的结果。因此，必须有一套严格、细密的议事、决事程序，来最大限度减少自由裁量权，压缩权力弹性空间。目前，比较通行的做法是在权力清单的基础上编制权力运行流程图。

三、有效监权，改革权力监督体制

（一）创新体制，实现党内监督主体的独立性

提升党内监督成效，要充分尊重党员主体地位、全面改革传统的监督体制、实现专门监督机构的独立性。改革党内监督体制的前提是实现党委权力的科学分解，依照前述党内“决策权、执行权、监督权”合理分离，将肩负着党内监督主体责任的纪委分离出来。在“三权分离”结构下，县纪委监督体制也应作相应地调整。

（二）努力创造条件，激发异体监督的钳制功能

所谓异体监督，这里指的体制外监督，与党内监督即体制内监督相对应。体制外监督由于远离体制内的种种利益羁绊，能够以更加超脱的眼光来审视权力，因而表现出了巨大的监督活力与能量。要通过建立人民监督制度、提升媒体监督地位等扩大异体监督成效。

四、科学评权，完善绩效考评机制

（一）根据县委书记岗位职责的独特要求，设立有针对性的、全面体现县委书记履职状况的评价指标体系

对县委书记的考核既要有整个县域经济社会发展情况的考核，还要有县委书记个人的考核。从县委书记代表县委领导班子的考核来看，可以考虑分类设计考评指标。即将绩效考评指标分为共性指标、差异性指标和民意测评指标，对于不同的指标体系，还应根据在社会发展的重要性，设置不同的评价权重。从对县委书记个人业绩的考评来看，可以从德、能、勤、绩、廉五个方面来考核。

（二）改革考评主体结构，建立群众参与机制

目前对县委书记的考评主体，一般包括上级的市委组织部、市纪委抽调人员，同级的县委组织部、人大、政协、纪委、机关党组织相关人员，下级的乡镇党政主要领导干部，而恰恰作为县委书记的服务对象——群众考评主体缺位。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，缺乏群众意见的测评必定是不真实或不客观、不全面的。因此，应当从动力、培训、协调、约束等方面创造条件，建立保障群众参与的考评机制。

（三）注重考评结果的反馈，强化考评结果的应用

考评的基本初衷有三：让组织了解、掌握县委书记的履职情况，让自身明晰成绩与不足，让老百姓清楚县委书记的执政状况，而考评结果的反馈与运用是实现考评目的的重要环节。要把考评结果及时反馈于县委书记，使其了解外界对自己的评价；要把考评结果作为任免、奖惩县委书记的重要依据，发挥考评的激励功能。

五、严惩滥权，提高权力腐败成本

（一）加大反腐力度，严惩滥用权力，发挥惩治腐败的警示意义

党派县委书记值守一方，实则希望县委书记能将党的富民情怀传递到基层百姓的生活中去，为官一任、造福一方，在县委书记岗位上建功立业。县委书记如果不能很好地利用手中的权力，甚至将公器沦为私用，以致于最后身陷囹圄，这无论对组织、对国家还是对个人，都是一个重大损失。因此，必须在加强纪律要求的同时，必须加大反腐力度，严惩滥用权力，发挥惩治腐败的警示意义，以督促县委书记拥权、慎权。

（二）强化腐败案件查处机制，提高案件查处效率，阻断腐败“漏网”侥幸心态

查办案件在阻断腐败动机中具有特殊意义。理论研究表明，腐败诱因与两大因素有关，一是腐败查处概率，二是腐败收益。其中，查处概率与腐败呈负相关关系，查处概率越高，腐败分子“被抓住”的几率越大，越不敢腐败；反之，查处概率越低，腐败分子“漏网”的机会越多，“侥幸效应”越强。要健全县委书记案源发现机制，努力提高案件查处效率。要健全县委书记社会生活廉洁信息系统、个人住房数据管理系统、出入境以及“三公”消费等综合管理信息系统，广泛应用网络舆情预警监控，将个人银行账户、配偶子女情况等纳入全国统一的干部信息管理查询系统中，建立个人财产申报制度、离任经济审计制度等，并由信息系统部门定期向纪检单位报送县委财产持有清单和异动情况，根据不同的情况可采取相应的对策。

（三）严格依照法律惩处违法行为，保证违反法律的责任与既往职位不发生关系

无论腐败分子曾经职位多高，业绩多好，都不能成为他们将功折罪的理由。经济学研究表明，促使腐败行为发生的另一种诱因是腐败收益，即腐败收益和腐败成本的对比是行为主体萌发腐败动机、作出腐败行为决定的重要依据。当腐败所得的收益远远超过为此付出的可能代价时，当事人就会觉得腐败“值得”；而当腐败的预期收益等于或小于其成本时，当事人会觉得“不值”而自动阻断腐败念头。要严格按照法律对腐败分子的违法行为进行定罪量刑，而不得以种种借口处处“开恩”，最后让腐败分子得出贪污受贿“不过如此”，进而变相鼓励了腐败。要“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气”，将中央反腐败的压力和决心传递到县域基层，让腐败者得不偿失。

课题主持人：姚巧华（中共河南省委党校 河南省行政学院）